元旦期間，上海外灘發生的群眾擁擠踩踏事件引起社會各界廣泛關注。1月4日，國家旅游局下發《景區最大承載量核定導則》，要求各大景區核算出游客最大承載量，并制定相關游客流量控制預案。

        超過游客容量進行運營，會帶來很多問題。首先是對資源環境的破壞造成景區的不可持續發展；其次會嚴重影響游客的旅游體驗甚至會引發安全問題；另外，由于景區的旅游產品開發和設施配套都是根據游客量測算而來，超過游客容量的接待量也必然造成景區接待設施遠不能滿足游客需要。《導則》的出臺為景區流量控制機制提供了科學有效的數據支撐，可以有效規避風險。《導則》全文如下：

《景區最大承載量核定導則》

1　范圍

本標準規定了景區最大承載量的核定原則、方法和步驟。

本標準適用于中華人民共和國境內各類景區。

2　術語和定義

下列術語和定義適用于本文件。

2.1　

最大承載量  carry capacity of scenic area

最大承載量，是指在一定時間條件下，在保障景區內每個景點旅游者人身安全和旅游資源環境安全的前提下，景區能夠容納的最大旅游者數量。

2.2　

空間承載量  space carry capacity of scenic area

空間承載量是指在一定時間條件下，旅游資源依存的游憩用地、游覽空間等有效物理環境空間能夠容納的最大旅游者數量。

2.3　

設施承載量  facility carry capacity of scenic area

設施承載量是指在一定時間條件下，景區內各項旅游服務設施在正常工作狀態下，能夠服務的最大旅游者數量。

2.4

生態承載量  ecology carry capacity of scenic area

生態承載量是指在一定時間條件下，景區在生態環境不會惡化的前提下能夠容納的最大旅游者數量。

2.5

心理承載量  psychology carry capacity of scenic area

心理承載量是指在一定時間條件下，旅游者在進行旅游活動時無不良心理感受的前提下，景區能夠容納的最大旅游者數量。

2.6

社會承載量   society carry capacity of scenic area

社會承載量是指在一定時間條件下，景區周邊公共設施能夠同時滿足旅游者和當地居民需要，旅游活動對旅游地人文環境的沖擊在可接受范圍內的前提下，景區能夠容納的最大旅游者數量。

2.7　

瞬時承載量   instantaneous carry capacity of scenic area

瞬時承載量是指在某一時間點，在保障景區內每個景點旅游者人身安全和旅游資源環境安全的前提下，景區能夠容納的最大旅游者數量。

2.8　

日承載量   daily carry capacity of scenic area

日承載量是指在景區的日開放時間內，在保障景區內每個景點旅游者人身安全和旅游資源環境安全的前提下，景區能夠容納的最大旅游者數量。

3　總則

3.1　以人為本

以維護旅游者的合法權益為基本出發點，安全第一，保障旅游者的人身安全，確保旅游活動的有序進行，不斷提高旅游者的滿意度。

3.2　可持續發展

合理利用和分配景區內的各類資源，強調對自然資源、歷史人文資源的保護，在保證旅游資源質量不下降和生態環境不退化的前提下，協調好景區旅游與自然生態環境保護、當地社會經濟發展的關系，實現可持續發展。

3.3　綜合協調

兼顧景區內各景點、各時段以及景區周邊等多種因素，內外統籌，綜合平衡旅游者、當地居民及政府等各方利益，景區和地方政府通過溝通協作共同推進。

4　景區最大承載量核定

4.1　核定原則

4.1.1　景區應結合國家、地方和行業已頒布的相關法規、政策、標準，采用定量與定性、理論與經驗相結合的方法核定最大承載量。

4.1.2　景區應測算出空間承載量和設施承載量，并根據實際情況確定景區最大承載量的基本值；在此基礎上，以生態承載量、心理承載量、社會承載量等方面的指標或經驗值作為參考。

4.2　核定方法

4.2.1　瞬時承載量

4.2.1.1　景區瞬時承載量一般是指瞬時空間承載量，瞬時空間承載量C1由以下公式確定：

式中：

Xi——第i景點的有效可游覽面積；

Yi——第i景點的旅游者單位游覽面積，即基本空間承載標準。

4.2.1.2　當景區設施承載量是景區承載量瓶頸時，或景區以設施服務為主要功能時，其瞬時承載量取決于瞬時設施承載量，瞬時設施承載量D1由以下公式確定：

式中：

Dj——第j個設施單次運行最大載客量，可以用座位數來衡量。

4.2.2　日承載量

4.2.2.1　景區日承載量一般是指日空間承載量，日空間承載量C2由以下公式確定：

式中：

T——景區每天的有效開放時間；

t——每位旅游者在景區的平均游覽時間；

Z——整個景區的日平均周轉率，即Int(T/t）為T/t的整數部分值。

4.2.2.2　當景區設施承載量是景區承載量瓶頸時，或景區以設施服務為主要功能時，其日承載量取決于日設施承載量，日設施承載量D2由以下公式確定:

式中：

Dj——第j個設施單次運行最大載客量；

Mj——第j個設施日最大運行次數；

a——根據景區調研和實際運營情況得出的人均使用設施的個數；

通過系數a去掉單一旅游者使用多個設施而被重復計算的次數。

4.2.2.3　當旅游者在景區有效開放時間內相對勻速進出，且旅游者平均游覽時間是一個相對穩定的值時，日最大承載量由以下公式確定C：

式中：

r——景區高峰時刻旅游者人數；

t——每位旅游者在景區的平均游覽時間；

t0——景區開門時刻（即景區開始售票時刻）；

t1——景區高峰時刻；

t2——景區停止售票時刻。

4.3　核定步驟

4.3.1　資料采集

應收集整理景區空間承載量、設施承載量、生態承載量、心理承載量、社會承載量等方面的相關資料，包括但不限于：

a）景區面積；

b）有效游覽面積；

c）年均客流量；

d）停車場停車位數；

e）景區周圍緩沖區承載量；

f）綠化面積標準；

g）噪聲管理標準；

h）垃圾最大處理量。

4.3.2　指標選取

應根據景區所屬類型與特殊性，結合景區敏感目標，按照空間、設施、生態、心理、社會五方面指標將數據進行歸類，得出景區的基本空間承載標準。不同類型景區的基本空間承載標準參見附錄A。

4.3.3  測算核定

應將空間承載指標和設施承載指標代入適合的公式進行測算，確定基本值；再根據生態承載、心理承載、社會承載指標進行校核。

5　景區旅游者流量控制

宜充分考慮空間承載量、設施承載量、生態承載量、心理承載量、社會承載量等多種因素，建立旅游者流量控制聯動系統，通過實時監測、疏導分流、預警上報、特殊預案等對景區流量進行控制（參見附錄B）。

附　錄　A

（資料性附錄）

不同類型景區的基本空間承載標準示例

表A.1至表A.7給出了不同類型景區的基本空間承載標準示例¹)。

表A.1給出了文物古跡類景區示例。

表A.1　 文物古跡類景區示例
文物古跡類景區	空間類型	核心景區	洞窟等卡口	游步道
八達嶺長城	人均空間承載指標	1-1.1 m2/人	—	—
故宮博物院	人均空間承載指標	0.8-3 m2/人	—	—
龍門石窟、敦煌莫高窟	人均空間承載指標	—	0.5-1 m2/人	2-5 m2/人

表A.2給出了文化遺址類景區示例。

表A.2　 文化遺址類景區示例
文化遺址類景區	空間類型	遺址核心區	游步道
秦始皇兵馬俑博物館	人均空間承載指標	2.5-10 m2/人	1-3 m2/人
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表A.3給出了古建筑類景區示例。

表A.3　 古建筑類景區示例
古建筑類景區	空間類型	核心景區	其他區域
黃鶴樓、永定土樓	人均空間承載指標	1-3 m2/人	>2.5 m2/人
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表A.4給出了古街區類景區示例。

表A.4　 古街區類景區示例
古街區類景區	空間類型	核心景區	其他區域		保護建筑	游步道
周村古商城	人均空間承載指標	2-5 m2/人	1-2 m2/人		0-30人/棟	2-5 m2/人
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表A.5給出了古典園林類景區示例。

表A.5　 古典園林類景區示例
古典園林類景區	空間類型	游步道	其他區域
頤和園	人均空間承載指標	0.8-2 m2/人	>60 m2/人
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表A.6給出了山岳類景區示例。

表A.6　 山岳類景區示例
山岳類景區	空間類型	核心景區	游步道
吉林長白山景區	人均空間承載指標	1-1.5 m2/人	0.5-1 m2/人
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表A.7給出了主題公園類景區示例。

表A.7　 主題公園類景區示例
主題公園	空間類型	核心景區	核心游樂項目等候區
中華恐龍園	人均空間承載指標	0.5-1 m2/人	0.5-1 m2/人
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附　錄　B

（資料性附錄）

景區旅游者流量控制建議

B.1　景區最大承載量提升方向

B.1.1　空間承載量和設施承載量

a）合理分配游憩用地、旅游接待服務設施用地和旅游管理用地等。

b）將旅游者人均占路長度、人均占地面積等控制在合理范圍內，并基于人文旅游資源或自然旅游資源不同的敏感度、旅游時段、旅游淡旺季等不同特性進行針對性控制。

c）景區投資規模和強度與內外交通運載能力和便捷度、景區供水供電能力相匹配。

d）景區食宿設施、游覽娛樂設施、旅游購物設施滿足旅游者的需求。

e）加大景區安全衛生設施投入，提高景區垃圾處理率，保持景區的安全和衛生。

B.1.2　生態承載量

a）加強環境保護監管，削減污染源；完善環保措施，提高環境凈化能力。

b）旅游活動不對景區所在地的空氣、土壤、水、植被、野生動物等產生不可逆轉的破壞。

c）旅游活動不對景區所在地的景觀多樣性、差異性和穩定性產生不可逆轉的影響。

B.1.3　心理承載量和社會承載量

a）充分考慮旅游者的社會經濟背景、人口特征等因素，有針對性地提高旅游者心理舒適度。

b）著力提高旅游地居民對旅游社會文化、旅游經濟和旅游環境的認知水平，從而提高旅游地居民在發展旅游過程中的心理開放度和舒適度。

B.2　景區旅游者流量控制聯動系統

B.2.1　地方政府外部系統

地方政府組織所有相關部門，重點是交通與公安部門，構建一級指揮調度系統，對通往景區的外圍道路入口和主要集散中心（地）進行流量監控，在景區外部進行引導、分流和截流。

B.2.2　景區內部系統

景區可建立包括門票預約、實施監測、疏導分流、預警上報和特殊預案五個步驟在內的旅游者流量控制系統，并與地方政府一級總控制系統聯動，通過自下而上、內外聯合，對旅游者流量進行控制。

B.3　景區旅游者流量控制流程

B.3.1　門票預約

景區逐步推廣門票預約預售。在經上級價格主管部門與旅游行政主管部門同意后，采用預先支付享受折扣等方式引導旅游者提前訂票，以有效預估旅游者流量。

B.3.2　實時監測

B.3.2.1　監測常態化

景區逐步推進旅游者流量監測常態化。采用門禁票務系統、景區一卡通聯動系統、景點實時監控系統等技術手段，實現景區流量監測的點、線、面布局。

B.3.2.2　信息平臺化

景區通過公共媒體、景區渠道等，并結合智慧旅游新技術，利用移動多媒體、智能終端等多樣化的旅游信息平臺，及時公布景區旅游者流量，供旅游者參考。

B.3.2.3　預案有序化

景區通過監測數據，預測景區旅游者流量趨勢，對景區旅游者流量實行分級管理，為疏導分流工作預案的啟動提供依據。

B.3.3　疏導分流

景區內旅游者數量達到最大承載量80%時，啟動包括交通調控、入口調控等措施控制旅游者流量。

B.3.3.1　交通調控

有針對性地啟動交通運力動態調整預案，通過周邊道路管控、區內停車控制、公交調度控制等措施削減旅游者，錯峰接待。

B.3.3.2　入口調控

a）合理設計旅游者排隊等候的方式和途徑。通過開通快速入園通道疏導分流入口處旅游者。

b）通過折扣補償、延長有效期、多種形式的通票等，減少景區入口或設備設施入口的旅游者數量。

c）在景區入口大門及售票區，增設電子顯示牌，提供給旅游者最及時的信息。

B.3.3.3　區內調控

a）通過分時入園、高峰限時逗留，減少景區內旅游者數量。

b）在主要景點前設置電子顯示屏，顯示旅游者的密集分布情況，供旅游者合理選擇下一個景點。

c）必要時根據預案，派專人將旅游者疏導至廣場、綠地等公共空間或應急避難場所。

B.3.3.4　區外調控

通過線路優化、向周邊景區景點分流等疏導措施分流旅游者。

B.3.4　預警上報

a）景區內旅游者數量接近最大承載量時，當向社會公告并同時向當地人民政府報告，同時在當地人民政府的指揮、指導、協助下，配合景區主管部門和旅游行政主管部門啟動應急預案。

b）景區內旅游者數量達到最大承載量時，立即停止售票，向旅游者發布告示，做好解釋和疏導等相關工作。

B.3.5　特殊預案

景區應針對節假日及大型活動制定相應旅游者流量控制預案。

（文章來源于國家旅游局官網）